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秦晋豫三省毕业论文提纲 地方债务置换过程中存在三大问题应关注——以秦晋豫三省四市调查为例

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新常态背景下地方政府债券置换

债务置换是把“双刃剑”

债券发行和存量债务置换看地方政府债务管理改革

【摘要】根据新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的有关要求,2016年将继续发行地方政府债券置换存量债务,保障在建项目融资和资金链不断裂,降低地方利息负担,化解债务风险和地方政府支出压力,为地方腾出一部分资金用于加大其它支出创造条件。调查发现,地方债务置换过程中存在银行积极性低,信息披露不完整,置换活动动静管理不对应、资金配置时差不合理等问题,影响置换效果应予关注。

【关键词】地方债务 置换 问题

一、秦晋豫三省地方债务管理情况

2015年1月1日,随着新《预算法》的实施,秦晋豫三省地方债务管理正式进入自发自还新阶段,三省均按照“债务规模与其经济发展水平相适应,债务风险稳定、可控”原则,建立健全政府性债务管理制度,相继制定了政府性债务管理办法,在地方债务管理中存在如下共同之处:

(一)地方债务管理特点

一是统一归口财政部门管理。二是实行限额控制,统一举借。全省举借额度按照 批准的限额内由省人大或其常委会批准,省财政根据各级举借计划、债务风险及财力状况等因素,在批准的举借额度内确定各级政府的举借额度,报省政府批准后下达。三是纳入预算管理。全省各级政府将一般债务收支纳入公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,实行债务公开。四是强化监督机制。建立债务风险预警和常态化债务审计机制,将政府性债务管理纳入省委、省政府年度目标责任考核范围,强化责任追究,逐步形成“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制。五是切实加强债券发行管理。成立政府债券发行领导小组;制定债券发行计划,制定债券发行兑付办法及招标发行规则,规范债务资金使用、拨付、会计核算等流程;完善债务统计制度,开发债务统计软件,实现政府性债务全口径管理和动态监控;建立以债务率、逾期债务率等为指标的风险预警机制,确保债务规模适中、风险可控;建立债务考核约束机制,对违规举债、管理不力、风险大幅攀升的市县和省级部门,追究当事人责任;强化市场化管理,组建承销团,实行公开招标发行,开展相关信息披露和信用评级。

(二)存量债务置换债券管理特点

秦晋豫三省均对纳入预算管理的地方政府存量债务,采用定向置换方式发行定向承销置换债券进行置换。为了确保高效、有序开展,三省政府均联合属地人民银行、银监局印发关于做好置换债券定向承销发行相关事宜的通知,严格执行地方政府债务管理办法,规定置换债券不得用于偿还应由事业单位等自身收益偿还的债务,不得用于付息,不得用于经常性支出。坚持市场化原则,制定了政府置换债券定向承销发行簿记建档规则和兑付工作规程,确定簿记管理人,组建承销团,从制度层面规范置换债券发行工作,确保公开公正、有序规范。规范债券资金置换存量债务程序,由财政部门、主管部门、债权人和债务人共同签订存量债务置换协议,明确还款金额、还款时间及相关责任等,由财政部门按制度、规定和偿债进度支付。加强监管,对违规组织债券发行、改变债券资金用途等行为,依法依规严肃处理。

二、四地市存量债务及其置换情况

(一)存量债务情况

截至2016年5月末,三省四市地方政府债务余额371.13亿元,存量债务到期104.60亿元,占比28.18%。其中,银行债务余额314.91亿元,占比84.85%,银行债务到期额85.42亿元,占到期债务总额81.66%,非银行金融机构债务余额56.22亿元,占比15.15%,非银行债务到期额19.13亿元,占到期债务总额18.34%,到期债务平均期限3.2年,平均利率5.2%。

(二)置换债券发行情况

2015年至2016年5月末,秦晋豫三省共发行债券126期7025.12亿元(一般债券?4761.06亿元,专项债券?2264.06亿元),分配到四市的额度19笔256.32亿元;其中,发行置换债券4499.96亿元(一般债券3132.66亿元,专项债券1367.30亿元),占比64.06%,分配到四市15笔209.46亿元。置换债券中,采用定向承销发行638.01亿元,占比14.18%,公开发行3861.95亿元,占比85.82%。每批债券期限分为3、5、7、10年四种,年利率分别介于(2.73%,3.03%)、(2.73%,3.29%)、(3.06%,3.55%)、(3.24%,3.63%)之间。

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(三)债务置换情况

据调查,2015年至2016年5月末,四市已置换地方债务448笔194.40亿元,其中,置换银行贷款341笔159.68亿元,置换非银行金融机构融资形成的债务107笔34.72亿元。截至2016年5月末到期存量债务104.60亿元,前5个月已置换65.85亿元。

三、存在的问题

(一)债务置换银行积极性低

一是提前置换债务,银行话语权不足。《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》(财库〔2016〕22号)指出,置换未到期存量债务,必须提前与债权人协商一致。但调查发现,2016年1-5月,四市置换35笔7.3亿元未到期贷款,涉及金融机构18家。其中有13家银行反映,置换协商过程中银行对置换额度、到期未到期置换方式等方面的话语权较少,仅被动接受置换安排。如,2016年4月,三门峡市产业聚集区管理委员会与农发行三门峡分行协商,提前置换2016年8月、12月到期的2笔1.95亿元贷款时,该行因缺乏话语权,被动接受2笔合1笔,一次置换条件,减少699.38万元收入,致使银行利益授损。

二是展期置换债务应对收益减少。截至2016年5月末,四市需置换的银行贷款余额314.91亿元,平均期限3.2年,平均贷款年利率5.2%。据测算,债务置换后,平均年利率仅为3.05%,年收益减少6.77亿元,较置换前减少41.35%。为此,涉及债务的58家金融机构,17家银行直接出台债务展期政策,将到期政府债务展期3-5年,利率下调但仍高于地方政府同期置换债券利率,希望以较长年限吸引地方政府采纳展期高息政策,维持其贷款规模。如临汾晋商银行等6家金融机构共有政府平台贷款6.34亿元,平均贷款利率5.5%,推出优惠政策,将贷款期限延长5年,利率降为3.8%,仍高于置换债券利率0.75个百分点。

(二)信息披露主体及内容不完整

《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》(财库〔2016〕22号)要求,地方政府部门应按照有关规定,切实做好债券发行前信息披露、债券发行结果披露、债券存续期信息披露、重大事项披露、还本付息披露等工作。但实际操作中,发债主体主要为省级政府,用债主体主要为各地市(县)政府,而披露的信息主要是发债主体的信息,用债主体的信息未披露,且发债主体的信息披露内容不完整。调查发现,四市所属省财政厅在发行债券时,仅通过“债券发行结果公告”“债券信息披露文件”、“债券信用评级报告”对省级地方整体经济发展状况、中长期经济规划、财政收支、政府债务、债券概况、募集资金用途等信息进行披露,未披露用债的地市(县)信息,且发债主体涉及平台的项目投资、建设进展、盈利水平等信息也未披露,导致银行对债务涉及项目及置换信息把控不准,主动性不足。

(三)置换信息动静管理不对应、资金配置时差不合理

一是置换信息动静管理不对应,造成置换资金余缺不一致。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)规定,一般债券募集资金用于偿付一般债务,专项债券募集资金用于偿付专项债务。但实际操作中,部分地方融资平台由于被注入、剥离部分资产,产生一般(专项)债务向专项(一般)债务的动态转化,与事先已确定并发行配置的一般(专项)债券的静态信息不一致,产生一般、专项债券资金混合置换债务,债券资金闲置或不足等问题,使地方财政部门陷入两难困境。如,临汾市尧都区城建投资公司等8家平台注入资金剥离前,拥有债务额22.6亿元,其中一般债务18.7亿元,专项债务3.9亿元。在注入、剥离资产后,拥有债务额27.9亿元,其中一般债务10.4亿元、专项债务17.5亿元;与之前发行配置债券资金22.6亿元不对应,额度缺少5.3亿元。

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二是置换资金配置时差不合理,造成资金临时滞留闲置。财政部《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》(财库〔2016〕81号)要求,对于已入库的公开发行置换债券资金,原则上要在一个月内完成置换。实际操作中,定向发行债券直接以“总对总”的方式(省级地方政府对金融机构省级分行)置换债务;公开发行债券募集的资金,则以“总对分”的(省级地方政府发行债券,募集资金逐级下拨至县各地市(县)财政国库,然后再置换债务)置换债务,产生配置与置换时差,致使部分债券资金滞留于国库,影响使用效率。2015年至2016年5月末,四市配置12笔一般置换债券资金199.82亿元,入库一个月后较入库时财政存款累计增加38.09亿元,其中,置换不及时造成滞留资金6.15亿元,占增量财政存款16.15%。

四、政策建议

(一)进一步规范债券发行置换操作程序

财政部要结合当前债券发行置换中存在的问题,进一步扩大债券发行认购主体,允许更多社会投资主体购买地方政府债券,通过充分的市场竞争形成债券发行价格;同时,要充分尊重金融机构购买、置换债券意见,通过地方政府申请、金融机构总行审核模式,合理平衡债权人、债务人在债券购买置换中的话语权。

(二)建立和完善债券发行及存续期县市级政府信息披露制度

建议制定债券发行及置换信息披露细则,规定债券发行时、债券存续期间,及时披露债券资金使用主体的信息,同时将债券涉及的项目信息纳入信息披露公开目录,确保信息披露主体及内容的完整性。

(三)优化债券资金配置、管理、使用模式

建议实施债务动静置换信息申请核实制度,对债务登记、债券发行期内,债务动态性质变化,引起其与债券资金静态属性不符时,应及时申请核准,经核实批准后可利用已配置债券资金置换性质变动债务;同时实施地市(县)置换债券资金零余额账户制,待置换协议达成后,由省财政通过零余额账拨付置换银行,消除置换债券资金配置时差,防止资金临时滞留闲置现象。

注释

①指用于没有收益的公益性事业发展需政府举借一般债务的融资,以一般公共预算收入还本付息。

③指用于有一定收益的公益性事业发展需政府举借专项债务的融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

③《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》(财库〔2016〕22号)中指出,省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府(以下统称地方政府)依法自行组织本地区地方债发行,利息支付和本金偿还。

作者简介:陈霞(1966-),女,陕西石泉人,经济师,大专,现供职于中国人民银行渭南市中心支行。

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总结

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