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城市建设论文范文 城市建设中的PPP模式研究——以安徽池州为例

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安徽财经大学金融学院,安徽 蚌埠 233000)

关于城市建设的

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【摘要】PPP是政府和私人企业为提供公共产品和服务,基于具体项目的合作融资模式。本文主要介绍PPP模式的基本概念,如今PPP项目落地难的原因并结合安徽池州市在PPP项目运作中的探索,总结PPP在地方落实的关键并对项目建设提出几点建议。

【关键词】PPP融资 基础设施 金融创新

一、引言

至2015年,我国城镇化率达到56.1%,高出世界平均水平1.2个百分点。据估计,2020年中国城镇化水平将超过60%.城镇化的快速发展意味着大量的就业人口进入城市。城市亟需加快城市基础设施建设以满足日益增长的人口的需求。然而在当前经济增长放缓,财政收入下降的情况下,我国各地在加快推进城镇化的过程中普遍面临融资难题。运用PPP的机制创新,针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务风险,减少地方偿债压力。

二、PPP模式的相关理论概述

(一)PPP模式的内涵

PPP(Public-Private Partnership)即公私合作模式,也称PPP融资。综合各国组织的理解来看PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP是指政府和私营部门组建SPV,引入社会资本参加公共服务项目的开发设计,建设等过程,两者以利益共享,风险共担为原则,管理运营项目,私营部门按照合同约定最后将项目转移给公共部门。

(二)PPP项目的大致运作流程

PPP项目确定前有一个很长的准备期,政府需要对各方推荐的项目进行严格的项目筛选,物有所值评价和财政承受能力论证.确定项目后,政府特定部门根据需求进行招标选择社会资本合作方,竞标者一般是多个公司组成的联合体.由中标单位组织建立特殊目的公司(SPV),政府与SPV签订特许经营合同,特殊目的公司负责融资,建设和经营,一般SPV会将项目的不同任务分包给专业公司.建设完成后,进入运营阶段并达到合同约定的标准后,项目公司会通过政府付费或者直接向用户收费回收成本并获得合理收益.合同期满时,SPV依据合同向政府移交项目。

三、PPP项目落地难的原因

据了解,目前全社会PPP项目总投资额高达13.5万亿元,然而入库项目落地率仅23.80%。许多项目根本无人问津,PPP项目出现了落地难的现象。另外在PPP项目合作过程中,国企、央企的参与度普遍高过民营企业;在已经签约的项目中,也以国企、央企为主,民营资本成功实施PPP的项目数量有限。经过分析本文认为PPP项目落地难和民营企业参与度不高主要有以下原因:

(一)项目利润空间不足,政府市场化意识不强

PPP项目多是涉及民生的基建项目,而政府给出的投资回报率又太低。中建、中铁等央企可以拿到国开行1%高一点的贷款投PPP项目,当前PPP项目的收益率一般是6%~8%,央企仍然是有利可图的,但民企融资成本比较高,项目对民企来说是不合算的。同时政府的市场化意识不够强,难以设计出优质的项目方案让获利空间小的项目也能吸引到投资者。[1]

(二)双方在利益分配上难以协调

资本是逐利的,企业追求较多的利润,而PPP项目是公益性的,政府为保证项目的公益性是不允许企业获得暴利的。如今政企双方就企业的投资回报率达不到一致,导致很多项目都难以进行下去。

(三)政府方准备不充分,社会资本对地方政府的信心不够

PPP的概念虽说上个世纪就传到了中国,但真正普及为全国所知也就在近几年。短时间内推出了大量的项目,有些地方对到底什么是PPP,什么项目适合什么样的PPP等问题没有进行深入的研究学习,仅因为财政部推广就推出了许多PPP项目,很多项目的前期准备是不足的。这种情况下,社会资本自然暂时持观望态度。

(四)相关法律政策的缺失

自财政部推广PPP模式以来,从 到地方都出台了不少政策文件,但是这些文件和税法,物权法,合同法等相关法律尚未衔接好,甚至不同部门的文件还存在一定的冲突,对PPP项目的指导力度不够。没有法律的保驾护航,PPP项目不能规范,对于PPP项目运作中可能出现的政府违约行为没有相应的补救措施,社会资本可能会因此遭受巨大损失。

(五)项目融资渠道较为单一,社会资本退出机制不完善

亚洲开发银行指出,目前中国的PPP项目主要依赖于商业银行融资,融资渠道相对单一。仅靠银行融资满足不了PPP项目巨大的资金需求,民企参与到PPP项目面临融资难的问题。同时一些地方政府较注重社会资本准入门槛,忽略社会资本的退出机制,社会资本退出存在很大的不确定性,加大了风险,影响了企业参与的积极性。

城市建设存在的问题

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四、池州模式

安徽池州主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目(以下简称池州PPP项目)是政府首批30个国家项目中第一个落地的项目,项目总投资20.54亿元,其中存量项目资产7.12亿元(已有的2座污水处理厂,7座污水泵站和750公里排水管网)增量项目资产13.42亿元(新建的3座污水处理厂和554公里排水管网及配套设施等)。池州市政府运用PPP模式将主城区污水处理厂,污水泵站,排水管网打包成一个整体,授予项目投资公司经营权26年。项目投资公司由政府方的代表池州市水业投资有限公司和深圳水务集团以20:80的出资比例共同建立。项目投资公司负责此后26年间主城区污水处理,排水管网建设与维护。政府每年政府排水设施维护服务费(99380元/公里·年)和污水处理费(0.81元/吨)[2]。

池州PPP项目是财政部和住房城乡建设部确立的第一个用PPP模式进行污水厂网建设的项目,被称为“池州模式”,该项目成功运作的探索性意义远远超过了项目本身,其在统筹设计,项目融资,价格机制等方面的大胆创新对后来的PPP有很大的借鉴作用。经过对项目的深入了解和分析,本文认为池州PPP项目主要有以下4个创新点。

(一)厂网一体,存量增量一体

池州PPP首次采用厂网一体,存量增量一体的模式。这主要是由客观需要决定的。在此项目启动前,池州市主城区的厂网泵站是划片由不同的监管主体管理的,随城市快速发展,划片管理的弊端日益显著,使得运营主体合一成为客观需要,厂网一体很大程度上提高了污水处理和排水防汛的效率。

(二)存量资产盘活

池州PPP项目的存量资产原先是属于多个分主体的,经过谈判市政府将其统一划拨到市国资委下全资子公司,由项目投资公司出资购买后,通过投资人和特许经营协议提供的融资担保成功融资5亿元,实现了资产证券化,扩大了融资效益,出卖存量资产获得的7.12亿元被政府用来偿还当时建设项目时的贷款本息,化解了政府债务。

(三)将公益性项目和经营性项目整合到一起

污水处理设施和排水管网配套设施在我国属于不同投资性质的市政公用设施,污水处理设施按照国家规定属于经营性项目(但使用者不直接付费),而排水管网配套设施属于纯公益性质,在运营维护期间,使用者不再缴纳相关费用。不同于经营性项目,公益性项目由于盈利性不高此前多采用BT方式进行投融资,建设和移交,对减轻政府债务压力并没有起到多大作用。将公益性项目和经营性项目整合到一起,设定社会资本合理回报,能避免社会资本挑肥拣瘦,不失为中小型公益性PPP项目的一条出路。

(四)政府协助融资,降低融资成本

虽然市政府没有为项目融资提供担保,但考虑到项目融资成本的高低直接关系到政府购买服务费用的高低,市政府主导了银行融资招标,使得利率按基准利率下浮了10%,下降的10%作为政府收益抵扣了政府购买服务费用。

(五)动态调价,定期评估

政府建立监管和日常和定期考核机制,成立项目考核小组对项目中的设备维护管理和提供的服务进行考核,考核结果直接影响政府购买服务费的支付。同时实行严格的成本和价格监审,根据运营质量和物价指数三年调整一次价格。

五、对策建议

如今,全国已掀起了PPP项目建设的浪潮。可预见的是,未来PPP将代替传统投融资模式成为我国新型城镇化建设的主要推力。这里,本文结合上述对项目落地难和池州项目的分析,对PPP项目的推进提出几点建议。

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(一)加强政府市场化意识和创新意识

政府并非在各个领域都是精通的,对一个特定行业的油水少的基建工程,政府可能很难将其设计成吸引投资者的项目。术业有专攻,要让专业的人做专业的事。熟悉这一行业的专业人士更能看到项目的市场价值,能够在科学论证的前提下在具体运作模式上大胆创新让项目市场化,资本化。

(二)放缓推出新的PPP项目,主要着眼于已入库项目的落地

在市场发育尚不成熟的情况下,短时间内出现的大量的PPP项目对市场造成了不小的冲击。市场需要一段时间来缓和,政府需要一段时间去适应市场的运行规则同时集中精力解决PPP项目中出现的问题,社会资本也要转变原有的政企合作思想,变原有的简单采购关系为伙伴合作关系。

(三)出台相应优惠补贴政策

对于盈利点少的PPP项目,政府可适当出台一些补贴政策,以吸引民营企业,混合所有制企业,中外合资企业等多种类型的社会资本参与,形成公平的市场竞争环境,做活PPP市场。

(四)加快顶层设计

一是加快PPP立法。PPP领域立法是打消各方疑虑,保障各方权益的关键举措。必须推动PPP立法,提供优质的法治环境,以激发出更大的社会投资活力。二是完善制度建设。如今的PPP项目良莠不齐,亟需一套覆盖项目“全生命周期”的完善的制度体系将项目流程化规范化。

(五)政府引导融资创新

PPP模式具有融资规模大,项目周期长,风险收益匹配难等特点,在PPP项目全生命周期的不同时期, 流的特点和风险收益也可能会有所不同。可能需要匹配不同性质的资本,采取不同的融资方式进行融资,这就需要更加多样化的融资安排。引入债券,保险等长期性资金有助于缓解资产负债错配问题[4]。资产证券化既可作为化解项目落地后流动性不足的有效工具,也可引导社会资本有序退出、提升社会资本参与PPP的积极性。融资租赁可以解决购置成本较高的大型设备或不动产的融资难题,缓解项目初始基建资金压力。

参考范文:

[1]高职园林测量城市建设整合的教学模式

[2]高职园林测量城市建设整合的教学模式

[3]论经济体制转型下的城市建设管理经济

本文总结

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