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行政执法论文范本 关于健全我国旅游行政执法体系的若干思考

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文/ 张补宏 董彩娟

大学行政执法范文

我国旅游行政管理职能的变革

中国旅游

“互联网+”背景下我国旅游业的再

消费转型背景下中国居民出国旅游购物热潮成因

【摘 要】 旅游行政执法是我国行政执法体系的一个分支,也是旅游行政管理的重要环节。旅游行政执法的法律依据、执法主体、执法方式、执法程序、执法原则等共同构成旅游行政执法体系,它的发展与完善对深化旅游行政管理、加强旅游行业管理具有重要意义。本文通过梳理旅游行政执法体系中有关法律依据、执法主体、执法方式的内容,提出体系中存在的旅游立法不全面、法律解释不到位、执法理念异化、执法队伍不完善、执法工作冲突及落实困难、执法监督缺位等问题并给出建议,以期对健全我国旅游行政执法体系有所帮助。

【关键词】 行政执法;法律依据;执法方式;负面清单

行政执法是执行法律、法规的活动,也是立法工作的延续。2013年新出台的《旅游法》用大量篇幅列举旅游者的权利和旅游经营者的义务,以规范旅游活动和旅游经营中的不当行为,净化旅游市场。与此同时,为了保障相关规定得以实施,《旅游法》赋予地方各级人民政府及旅游行政管理部门监管旅游市场、处理旅游投诉、惩治违法经营行为的权力。然而由于旅游行政执法理论研究的不足,旅游行政执法实践不尽如人意,在执法过程中从执法依据、执法权力、执法主体、执法监督等各方面暴露出一系列问题,导致《旅游法》的相关规定难以有效落实。笔者认为,旅游行政执法工作的顺利开展应以旅游行政执法体系的建立健全和良好运作为保障,有关旅游行政执法体系的内容梳理和现状总结,不但有助于发现和解决旅游行政执法问题,促进旅游行政执法工作的顺利开展,还对完善旅游行政执法体系、规范旅游市场发展、落实旅游相关法律法规具有重要意义。

一、旅游行政执法概念引入

关于旅游行政执法,虽然早已为人们所熟知,但是鲜有学者对旅游行政执法的概念加以界定。即便是新出台的《旅游法》,也没有直接出现旅游行政执法和行政执法等词汇,仅是在第八十三条至第九十条从旅游监督管理角度,分别对行政执法的主体、内容、程序等加以规定。

笔者认为,旅游行政执法的概念及内涵应从行政执法的概念及内涵进行延伸。狭义的行政执法是指行政机关对某些不法行为的处理或制裁,这也是行政执法最通俗的含义。[1] 从这个角度出发,旅游行政执法可被认为是有旅游行政执法权的行政机关对旅游活动中的不法行为的处理和制裁。[2] 但是,根据一些法学和政法学者的论著来看,一些学者并不认同这种观点,他们认为行政执法不应局限于行政机关对不法行为的处理,还应把行政机关实施的其他职权性行为归入其中。如张立荣在《中国行政法制监督机制:现状评析及改革探索》一文中对行政执法做出的解释:“行政机关根据法律、法规、规章的规定管理公共事务,实现公共目的的重要活动,它是法律、法规、规章得以正确实施的保障,是行政管理过程中不可缺少的环节。”[3] 从这个角度出发,实现旅游业的健康发展即是旅游执法的公共目的。旅游行政执法不仅仅是对旅游违法行为的处罚,还包含主动做出的执法活动。

因此,从行政执法的广义理解出发,旅游行政执法可被看作是旅游行政机关及法律、法规授权或者受国家委托的机关及其工作人员,依照法定的职责和程序,为保证旅游市场的健康有序发展而实施的影响相对人权利义务的行为,简言之即执法主体及其工作人员在法定的行政管理领域内,依法通过具体行政行为实施旅游法律的活动。而旅游行政机关等相关行政执法主体的行政执法职能的实现,依赖于以《旅游法》为核心的一系列法律法规、部门规章所赋予的行政执法权。

二、我国旅游行政执法体系现状

根据旅游行政执法的上述概念,执法主体和执法相对人通过行政执法权相互连接,且因为旅游行政执法主体行政执法权的实现而促使旅游行政执法行为的发生。但是执法主体在行使旅游行政执法权时并非不受任何限制,而是在执法原则、执法依据的约束下,通过适当执法形式的选择,对执法相对人实施法律行为,进而完成行政执法过程。该过程同时受到来自行政机关自身、执法相对人、司法机关、人民群众等各种渠道的不同形式的执法监督,以确保旅游行政执法工作的公平、公正、公开,具体关系如图1所示。

由此可见,旅游行政执法过程是以执法主体和执法相对人为两端,以行政执法权的实现为途径,以执法原则、执法监督为约束,以执法依据、执法方式为选择,通过行政执法行为的发生而构成旅游行政执法过程。与此同时,旅游行政执法的执法依据、执法主体、执法方式、执法原则、执法过程等通过彼此之间的相互制约和协调合作,共同构成旅游行政执法的内容体系,该体系的完善程度和运作效果直接影响旅游行政执法工作的质量和效能。然而,随着旅游业的迅猛发展,旅游市场问题不断增加,旅游服务质量问题日益突出,越来越多的旅游投诉使旅游行政执法工作面临各种考验,对旅游行政执法体系也意味着新的挑战。

(一)旅游行政执法的法律依据

在依法治国背景下,旅游行政管理部门和质量监督执法机构必须依法办事、严格执法,完善的旅游行政执法依据是旅游行政执法工作顺利开展的前提和保证。[4] 经过近三十年的探索与发展,我国的旅游立法建设取得初步成效,基本建立起一套较为完整的旅游法律法规体系,直接为旅游行政执法工作提供了法律支撑和适用依据,它们在引导和规范我国的旅游质监与行政执法工作及整顿规范旅游市场秩序方面发挥了重要作用,促进了旅游业的良好发展。

纵观已有立法成果,包括法律法规、部门规章、经营规范、质量标准、行业制度、管理条例、执行办法等多种形式,调整内容也非常广泛,既涉及旅游生产部门、旅游经营部门、旅游职能部门和旅游者之间的横向旅游主体关系和纵向旅游监管关系的调整,也有对以“食、住、行、游、购、娱”六要素为主体的旅游活动及旅游相关产业和行业的规范。[5] 总体而言,按照颁布类型、适用范围等的不同,可将它们分为通用性或专门性、全国性或地方性的旅游法律、法规、规章、规范性文件几种类型,具体如表1。

(二)旅游行政执法的行政主体

在法制社会背景下,行政组织法定是行政法的基本原则之一,职权法定是行政法治的一个重要体现。[6] 一个机关或组织能否成为行政执法主体,是否享有行政执法主体的法律地位,取决于是否取得行政执法的主体资格,而拥有行政执法主体资格与否取决于是否具备法律依据的支撑,是否经法律、法规的授权而具备行政权力能力。[7] 因此,法律、法规的授权成为行政执法主体的重要决定因素。而法律、法规的授权通常表现为法律、法规的明确规定,即行政执法的法律依据,故而国家在制定一系列法律、法规、规章、规范性文件的同时,也确定了以此为依据的一系列行政执法主体。从这个角度出发,旅游行政执法的法律依据体系形成的同时,也就意味着旅游行政执法主体体系的确定。

假货行政处罚

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通过以上对旅游行政执法依据体系的梳理,笔者发现适用于旅游市场管理的法律依据较为宽泛,以此为基础对应了较为宽泛的旅游行政执法主体,既有专门针对旅游市场管理的法律、法规、规章和规范性文件对应的旅游行政主管部门,也有具有普遍适用性的法律法规对应的其他行政管理部门或组织。笔者根据它们的地位与作用、对应部门、赋权方式等的不同,将与旅游管理关系最为密切的行政执法主体摘录并划分为旅游行政管理部门、相关行政管理部门、经法律、法规授权或其他有执法主体资格的机构或组织几种类型,具体如表2。

(三)旅游行政执法方式

根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《国家旅游局行政许可实施暂行办法(全文)》等法律法规及表1所列举的法律体系的相关规定,笔者发现,目前我国旅游行政机关在行使旅游行政执法权时,多采取行政处理、行政处罚和行政强制三种执法方式。

旅游行政处理在三种执法方式中规范内容最为广泛、形式最为多样,多以行政许可出现。如国家旅游局可以针对国际旅行社设立、旅行社经营范围变更、外国旅行社在中国设立常驻机构、外商投资旅行社设立、旅行社经营边境游资格、边境旅游项目申报等进行行政审批;省、自治区、直辖市旅游局可以针对国内旅行社设立、领队人员资格审核、导游人员从业资格认可、临时导游证核准、导游证核发、旅行社经营范围变更等进行项目审批。《旅行社管理条例》第八条关于旅游行政管理部门可从旅行社旅游质量保证金中提取一定比例的管理费的行政征收形式也属于旅游行政处理的范畴。

旅游行政处罚作为法律制裁措施的一种,既能通过法律、法规、规章等多种途径加以设定,又能对旅游经营中的违法违规行为予以惩戒以维护旅游市场秩序,因此成为旅游行政执法工作中使用频率最多、使用范围较为广泛的一种执法手段。它以警告、罚款、没收违法所得、通报批评、责令限期改正、责令停业整顿、吊销旅行社业务经营许可证、暂扣或吊销导游证和领队证、责令停止非法经营、暂停或者取消出国(境)旅游业务经营资格等方式而对旅游市场的各种违法违规行为制定相应条款。

旅游行政强制规范内容也极为广泛,主要包括强制划拨、强制恢复原状、责令采取补救措施、没收、强行扣缴等形式。以《旅行社条例》及《旅行社条例实施细则》为例,其行政强制条款包括强制划拨旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的赔偿费用,强制划拨旅行社因服务未达到国家标准或者行业标准的赔偿费用,强制划拨旅行社破产造成旅游者预支旅行费损失的赔偿费用,强制旅行社与旅游者订立旅游合同,强制旅行社与旅游从业人员订立劳动合同等内容。

此外,旅游行政奖励、行政监督检查等执法手段在提高行政执法的灵活性、及时性和覆盖面方面发挥了重要作用,成为旅游行政执法工作执法手段的重要补充。如《旅游行政处罚管理办法》第八十一条规定,对在行政处罚工作中做出显著成绩和贡献的单位和个人,旅游主管部门可以依照国家或者地方的有关规定给予表彰和奖励。

三、旅游行政执法体系存在的问题

基于以上分析,可以看出虽然目前我国旅游行政执法体系的大体框架已经基本形成,但在执法依据、执法主体、执法形式、执法监督等方面仍存在一系列的问题,严重阻碍了旅游行政执法实践的发展,具体如下。

(一)旅游行政执法依据存在的问题

1. 旅游立法不全面

第一,从调整对象来看,目前我国的旅游立法成果集中于旅游市场主体法的建设,且多以规范旅行社、酒店、旅游景区、旅游餐饮店、社会旅馆、旅游购物商店、旅游娱乐场所、农家乐以及旅游交通企业等旅游市场经营主体行为规范的法律法规为主,以旅游市场消费主体、旅游市场监管主体为规范的旅游立法尚且处于空白。第二,从规范内容来看,由于旅游市场主体法规范的内容不够细致和全面,往往配套制定相关的实施法或行为法作为辅助,比如,与《旅行社条例》《导游人员管理条例》等旅游市场主体法相对应的有《旅行社条例实施细则》《导游人员管理实施办法》,又如与《旅行社条例》配套的除《旅行社条例实施细则》之外,还有《旅行社投保旅行社责任保险办法》《旅行社质量保证金存取管理办法》《旅行社投保旅行社责任保险规定》等旅游经营行为立法与之相匹配。第三,从规范范围来看,近些年我国线上旅游发展迅猛,诞生了一批旅游网站,但由于现行旅游法律体系仍集中于对传统旅游市场秩序的规范,缺少对旅游网站的规范,导致旅游网络黑色利益链的形成。

2 法律解释相对滞后

美国学者帕森斯(Talcott Parsons)认为,解释功能是法律制度的核心功能,换句话说,任何制定并颁布的成文法律,它们在法律的适用中均面临着解释问题,旅游立法也不例外。[8] 但就目前来看,虽然我国各种门类的旅游立法林立,但是相应的法律解释却相对滞后。一方面,较早出台的旅游法律法规多以其实施细则替代法律解释的功能,如《导游人员管理条例实施细则》《旅行社条例实施细则》一定程度上承担了《导游人员管理条例》《旅行社条例》的法律解释的功能。另一方面,亟需法律解释予以配套和完善的新出台的旅游法律法规,其法律解释配套迟缓,极大地降低了其执行效果。以《旅游法》为例,虽然同步出台了《旅游法》理解与适用,但其解读仍然不够详尽,如第六章第七十六条、七十七条、七十八条、七十九条提出,县级以上人民政府及其有关部门应就旅游目的地安全风险提示、旅游突发事件应急管理、旅游者安全保护等方面建立相应的规章制度,但就建立原则、建立规范、建设期限等问题尚未给出详细法律解释,使其科学性、规范性、时效性受到质疑,带来旅游行政执法主体的困惑,加大了旅游行政执法行为的随意性,在一定程度上影响了执法结果的公平、公正。此外,笔者认为虽然目前的旅游行政执法体系中有关于旅游行政执法监督方面的规定条款,但关于旅游行政执法监督方面的专门立法还处于缺位状态,需要及时补齐,以促使旅游行政执法的立法体系更加全面。

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(二)旅游行政执法主体存在的问题

1. 执法理念异化

旅游行政执法理念是旅游行政执法工作人员维导向的依据,是执法主体本身固有的、朴素的、基本的执法观念,对旅游执法的实践具有巨大的指导意义。[9] 在我国,一方面,由于行政管理部门长期以来普遍受到“官本位”传统观念的影响,导致行政执法过程中依人不依法、依权不依法的局面和法律虚无主义的想倾向,在旅游行政执法中主要表现为“官贵民轻”“不告不管,有法不依”“重义务,轻权利”“重实体、轻程序”等执法观念的异化,如一些县级旅游行政部门形同虚设,不主动对当地旅游市场秩序进行监察,即便有游客投诉,也仅仅做做样子,草草了事;另一方面,由于依法行政意识淡漠,服务群众观念淡薄,缺乏理性的现代法治精神等原因,旅游行政执法主体往往在执法利益的驱使下萌生“无利不作为,有利才作为,有利乱作为”的执法思维,表现为在行政罚款、许可证审批等有利可图的执法许可事宜方面履职主动,在执法监察、制度制定等无利可图的职责履行方面被动迟缓。

2. 执法队伍管理不善

旅游行政执法队伍的人员配备直接影响旅游行政执法的水平和效果,同时,加强旅游行政执法队伍建设也是全面推进“依法治旅”工作的客观要求。就目前来看,旅游行政执法队伍的配备情况差强人意。对于执法人员的考核录用,往往越是行政级别较高的旅游行政主管部门或组织,其人员考核录用制度就越严格,行政级别较低的旅游行政执法大队及旅游质量监督所,其人员配备和资格审查相对宽松,导致基层旅游行政执法队伍中大量专业素质较差、文化素质偏低、法律意识薄弱、责任心不强执法人员的存在。对于在岗行政执法人员的管理,由于缺乏相应的考核、评价、竞争等管理机制对行政执法人员的执法行为予以规范和约束,导致执法人员“失职不作为、违法乱作为、作为不到位”等各种消极、怠慢行为的出现。[10]

(三)执法行为存在的问题

1. 行政执法冲突

旅游行政主管部门及其授权或委托的相关执法组织或部门作为旅游行政执法主体,不论是纵向的上下级关系还是横向的平行关系都应当相互配合与支持,为实现规范旅游市场秩序的目标而共同努力。但实际情况并非如此,由于现有旅游行政执法体制对各旅游行政执法主体的职责规定不够明晰,旅游行政执法冲突问题屡见不鲜,笔者按照冲突产生的原因不同将它们分为积极的执法冲突和消极的执法冲突两类。消极的旅游行政执法冲突表现为由于职权交叉而引起的诸如旅游行政主管部门执法不作为、执法不公、多头执法、执法扰民、部门间推诿扯皮等现象。积极的旅游行政执法表现为由执法趋利而引起的诸如滥施处罚、越权执法、随意执法、粗暴执法等现象,无论是前者还是后者,都给旅游行政执法主体的形象造成恶劣影响。

2. 执法落实困难

旅游行政执法主体在受理案件时,为了保证旅游行政执法结果的客观公正,通常要先深入现场进行调查取证。然而对于旅游类案件来说,要做到客观、合法、全面的调查取证十分困难。一方面,由于旅游产品与服务具有价值不易储存、质量不易衡量、无形性、综合性等特点,加之旅游者在发生纠纷时没有取证意识等原因,证据很难获取及保存。另一方面,对于一些扰乱旅游市场的违规行为,由于无法可依而无法立案,形成旅游行政执法中的“灰色地带”。如一些旅行公司存在包车拉散客的非法营运行为,由于他们有正规的运营资质且散客通常与司机串通一气,导致取证和执法困难。又如由于旅游者对网站、报纸、杂志刊登的旅游广告缺乏鉴别能力而参与到未取得旅游业务经营资格的企业或个人组织的旅游活动中使自身利益蒙受损害,旅游投诉难以处理。

(四)执法监督存在的问题

1. 执法监督立法缺位

孟德斯鸠在《论法的精神》中写道,一切有权力的人都容易滥用权力,且使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。[11] 所谓“无规矩不成方圆”,旅游行政执法同样需要有效的执法监督予以保障。就目前我国的旅游行政执法监督现状而言,尚且缺乏统一的执行标准,尚未形成独立的旅游行政执法监督体系。在现有旅游行政执法监督形式中,以旅游行政执法部门对行政执法行为进行约束而自行开展的内部监督较为普遍,层次较低,以党的监督、人大监督、司法监督、群众监督、舆论监督等为主要构成的外部监督极为欠缺、无法可依。各级权力机关通常以出台规范性文件的形式,赋予各级旅游行政主管部门对其下属部门和组织的执法工作进行监督、检查的权力,而有关保障旅游组织、旅游相对人、社会大众的监督权力的法律、法规或规范性文件鲜有出现。

2. 执法监督效果差

有效的旅游行政执法监督应该由事前监督、事中监督和事后监督共同组成,贯穿于旅游行政执法活动的始终。然而在我国,由于事前、事中监督往往受到时间、空间等的限制而造成事后监督较为普遍,事前监督、事中监督相对滞后的局面。一方面,由于旅游行政执法监督主体往往是在旅游者因对执法结果不服而提起上诉时,在基层旅游行政执法大队执法结束后,才行使其监督权力,使得事前、事中监督缺位,大大降低了监督效果。另一方面,由于旅游行政执法监督主体的旅游行政主管部门通常以授权或委托的形式,将旅游行政执法权交给旅游质量监督所或旅游行政执法大队,并由所授权的部门或组织安排旅游行政执法人员进行执法活动。在这种背景下,旅游行政主管部门通常和基层执法人员之间没有直接联系,降低了旅游行政主管部门对基层行政执法工作监管的积极性,加之实际对旅游行政执法工作行使监督行为的旅游质量监督局或执法大队级别较低,而导致监管效果较差。

四、完善旅游行政执法体系的建议

(一)完善旅游行政执法立法体系

规范的旅游行政执法建立在完善的旅游行政执法立法基础之上,法律规定旅游行政执法权的授权,规定旅游行政执法的行为规范,规定旅游行政执法权的监督和保障。完善旅游行政执法的立法体系,需要从以下几方面加以改善。第一,从旅游行政执法的角度进一步加强对《旅游法》的法律解释,特别有关《旅游法》第六章行政法的内容。第二,为了有效避免法律冲突,建议将旅游案件按照性质、影响力及处理难度等指标划分为不同的级别,并以此对照相应的旅游行政执法主体。第三,在完善旅游市场经营主体立法的基础上,增加旅游市场消费主体、旅游市场监管主体的立法建设,以对旅游市场进行全面监管。第四,如果立法环境允许,建议制定并颁布旅游行政执法法、旅游行政执法监督法等法律法规或拟定相关条例,以完善旅游行政执法体系。第五,对于旅游法律法规中政策性、原则性强而规范性、可操作性差的条款,要进一步修订或增加法律解释,使其更加严密、科学,以提高行政执法的可操作性,并对现有法律法规体系规范不到的“灰色地带”加以及时补充和修订,特别是要尽快增添规范线上旅游市场的内容。

(二)进一步明确基层旅游行政执法主体的职责

虽然目前我国已经建立起一套包括国家、省、市、县四个级别的旅游行政执法体系,对监管、整顿和规范旅游市场秩序起到重要作用。但笔者发现担任旅游质量监督执法主体的主要是各地旅游行政主管部门授权或委托执法的旅游质量监督所和执法大队,且两者职能相似,地位相当,不但容易产生执法冲突,还给旅游者寻求法律救济带来困惑。但刘艳(2013)提到旅游质监与旅游行政执法是两项不同的工作,不能混为一谈,否则就混淆了两者的角色和职能。[12] 因此笔者认为可以对其做以下改善:

第一,按照主动执法和被动执法的不同,进一步区分两者的职责范围。如将旅游质量监督局的职责设定为以定期或不定期开展旅游产品和服务质量的检查、查处旅游市场中的违法违规行为的主动执法为主要内容,将旅游行政执法大队的职责设定为以受理各类旅游投诉并以此实施行政处罚的被动执法为主要内容,即通过旅游质量监督所的主动执法促进旅游市场主体自觉遵守旅游市场秩序,抑制违法行为的出现,并通过执法大队的被动执法惩戒旅游市场中的违规行为,净化旅游市场秩序。第二,在部门设置方面,笔者建议如果各旅游行政机构已同时设置旅游质量监督局和旅游行政执法大队,可按上述建议区分其职责,如若各个旅游行政机构仅设置旅游质量监督局或旅游行政执法大队两者之一,可按上述建议将同一部门细分为两个执法队伍或两个平行部门。

(三)加强旅游行政执法队伍培训,建立健全内部管理机制

基于目前我国旅游行政执法队伍的建设现状,要优化旅游行政执法队伍建设,笔者认为可以从定期开展教育培训和完善内部管理机制两方面入手,但应注意以下三个问题:

第一,应根据各个岗位不同的职能,有针对性地对旅游行政执法人员进行培训教育,如针对旅游行政主管部门执法人员要开展政治理论、法学基础、旅游业务、违法心理等全方位的教育培训,以提升旅游行政执法人员的理论功底和政治、法律素养。对于基层旅游行政执法人员,应在对其普及法律知识、旅游业务知识的基础上,着重开展在岗培训、在职培训、模拟执法等事宜。第二,所开展的培训教育要立足旅游行政执法实际,以能够提高执法人员对旅游类方针政策的学习和领悟能力,对旅游行政法律法规的解读和执行能力,对旅游违法行为的认知和判断能力,对不良执法思想的辨别和抵制能力,与平行机构、上下级机构或跨部门、跨地域机构之间的沟通协作能力为目标,同时还应该注意对错误执法思想和执法思维的纠正。第三,完善旅游行政人员内部管理体制时,应注意保持与我国的《行政处罚法》《行政许可法》《行政诉讼法》《行政复议法》《旅游法》及其他对旅游行政执法人员管理做出规定的法律法规在思想和要求上的一致性。且应注意增加对旅游行政执法人员的思想考察、资格审查、考核录用、入职培训、流程管理、执法督察、绩效管理、责任追究、编制管理等内容。

(四)完善旅游行政执法监督管理

良好的旅游行政执法监督不仅应该内部监督与外部监督共举,还应对旅游行政执法行为进行事前监督、事中监督和事后监督三位一体的全程监督。[13] 基于我国目前旅游行政执法监督的现状,要建成一套完整而有效的旅游行政执法监督机制仍然任重而道远,建议从以下几点加以改善:

第一,要提高内部旅游行政执法监督管理水平。首先要使旅游行政执法人员在日常执法工作中树立起严格自身监管、接受上级和同级监管的意识,明确自身的监管责任并参与到执法监管的工作之中;其次要搭建旅游行政执法责任追究与旅游行政执法监管部门之间的责任连带关系,以此强化各级旅游行政主管部门对旅游行政执法的监管意识。第二,要拓宽外部旅游行政执法监督渠道。首先立法机关及旅游行政主管部门要通过对现有旅游法律法规的修订和增补,进一步明确各外部监督主体的执法监督权力和义务,并配套建立起相应的外部监督管理机制对外部监督加以辅助;其次要提高旅游行政执法主体执法工作的透明度,并通过网络、电视、电话、报纸、杂志、宣传栏等多种渠道将旅游行政执法依据、原则、过程及结果予以公开,以便为外部监督主体提供便利,调动其执法监督的积极性。第三,要加强事前监督和事中监督,调动各级旅游行政主管部门执法监督的积极性。可以借助现代信息技术,在旅游行政执法主体和旅游行政执法监督主体之间建立良好的沟通系统,既能简化和优化旅游行政执法监督流程,提高旅游行政执法监督的效率,又能对执法信息进行实时、准确、高效的传递,避免执法监督的弊端,便于跨级监督和跟踪监督。

(五)信息技术在旅游行政执法中的运用

随着信息技术与旅游业结合的日益紧密,物联网、云计算、移动互联网、3G/4G网络、RFID等新兴技术不断被运用于旅游经营和管理中,极大地丰富了旅游产品类型和服务方式,也意味着旅游案件类型的增加,旅游行政管理和执法工作即将面临新挑战、新要求。

笔者认为,旅游行政执法作为旅游行政管理的一个重要方面,其信息化建设不但能促进旅游行政管理,还有利于诸多旅游行政执法问题的解决。如通过建立旅游案件检索系统,加强有关部门对案件处理的监管,便于案件跟踪且能有效避免多头执法现象的出现;又如通过移动互联网、App应用服务在旅游投诉中的使用,方便旅游者进行及时的旅游投诉,有助于旅游行政主管部门对旅游市场动态的把握,加快旅游投诉事宜的解决;再如,通过物联网技术、3S技术、RFID技术、多媒体技术在旅游行政执法中的应用,既方便旅游行政主管部门对案件进行调查取证,增强旅游行政执法的公平公正,又方便人民群众、执法相对人等对执法行为进行外部监督。

(六)“负面清单”管理模式在旅游行政执法中的运用

一个行政体制的良好运作不但需要对现状进行深入剖析,不断改善现存问题,还应结合时 展而加以创新和完善。旅游行政执法体系也应该结合旅游信息化和行政管理的最新发展,通过引入新的行政管理模式,使其体系更好地发展和运作,如“负面清单”管理模式在旅游行政执法中的运用。

“负面清单(Negative listing)”管理模式作为一种订立任何协议的谈判路径和技术,已经存在数个世纪,且被广泛应用于行政管理、社会管理、工商管理等各个领域。[14] 负面清单最大的优点,莫过于能更清晰地展现哪些行业或者行为被排除在外,增强市场开放的透明度从而营造更公平的竞争环境。[8] 同时,由于负面清单明确了禁止和限制的市场行为,一定程度上也是对行政执法主体执法范围的进一步明确,有益于社会各方对行政执法行为的监督,从而抑制越权干涉等行政腐败行为的发生。

根据负面清单的以上特点,笔者认为负面清单管理模式同样适用于规范旅游市场秩序,促进旅游行政执法工作中问题的解决。如旅游行政主管部门通过参照“非禁即入”的原则,列举旅游业的负面清单,帮助旅游企业厘清市场“不可为”的边界,对照清单实行自检,对不符合要求的部分进行事先整改,减少旅游市场违法行为的发生;反过来,又可以使旅游企业、旅游者通过监管“可为”的边界,参照负面清单对旅游行政执法行为进行监督,从而促进旅游行政执法过程的公平、公开、公正。

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