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投融资电大毕业论文 株洲推行PPP投融资模式的思路

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(湖南化工职业技术学院,湖南 株洲 412000)

上市公司投融资

PPP投融资模式运作优势实施条件

株洲小微企业融资困境相关

PPP投融资模式现状存在探析

地方政府投融资模式建议

【摘要】株洲市是全国首批PPP模式改革试点城市。我们在分析我国PPP模式发展实践和存在的主要问题的基础上,分析了株洲市近三年PPP模式的发展情况,并提出了株洲市进一步推进PPP模式的思路与政策建议。

【关键词】株洲 PPP模式 思路与建议

一、PPP投融资模式的内涵与特征

PPP模式(Public Private Partnership)是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建设的合作模式。PPP包括外包类、特许经营类、私有化类三大类,在我国目前开展的PPP模式主要包括BOT、BT、BOO、BOOT及ROT,在选择PPP模式时主要考虑收费定价、投资收益、风险分担、融资和改扩建需求及项目期满处置等因素。PPP模式具有以下几个特征:第一,PPP模式是公共部门与私人部门之间的合作模式;第二,PPP合作的领域是基础设施建设和公共服务提供,合作的目的是提供公共产品与服务。第三,PPP合作要实现利益共享,合作共赢,同时风险共担。

二、我国PPP模式发展实践和存在的主要问题

(一)我国PPP模式发展实践

推行PPP模式是我国城市建设投融资体制改革与创新的重要举措,不仅有利于减轻地方政府债务压力,更重要的是有利于提高我国公共产品和服务的供给效率,进而倒逼政府职能转变和相关制度体系变革。

1995年,原对外经贸合作部出台了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,这是我国最早关于PPP的相关政策。为了鼓励民间资本参与参与公共基础设施和公共服务领域建设,2001年12月,原国家计委发布了《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》,明确“鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股特许经营等方式,参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。2010年5月,国务院发布了《关于鼓励和引导民间资本健康投资发展的若干意见》,鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域等。2014年9月,财政部发布了《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》,完善了财政投入及管理方式。2014年11月国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,提出了在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资的具体意见。随着PPP模式的进一步推进,需要各层面的政策法规不断完善,确保PPP模式健康快速发展。

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在PPP模式相关政策制度建设过程中,我国PPP项目也在实践中不断发展。早在1990年我国就开始实施了PPP项目,1994年,刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目,2007年有107个项目采用了PPP模式,截止2015年,我国采用PPP模式运作的项目超过1000个,总计投资额超过9000亿元,主要分布在能源、水务与污水处理、交通和通信领域。采用特许经营、运营与维护、租赁合约等形式的PPP模式在我国基础设施建设领域得到了应用,其中以BOT特许经营的应用最为广泛。经过30多年的发展,已形成PPP模式运作的诸多典型案例,具体包括泉州刺洞大桥、北京地铁四号线、上海萃奉金高速公路、南京地铁一号线、南京长江三桥等项目,这些项目取得的经验与教训为我国今后PPP项目建设提供了重要的参考。进入2015年,PPP项目的发展步伐得到进一步加快,在2015年3月,国家发改委与国家开发行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》;2015年4月,国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》;2015年5月,国务院办公厅发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》;同月国家发改委公布了PPP项目库1043个项目,总投资1.97万亿元。

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(二)存在的主要问题

随着PPP模式的推进,各级政府对PPP热情很高,但社会资本则相对冷静,目前我国各级政府推出的PPP项目中,只有十分之一左右的项目与社会资本达成初步意愿。我国PPP项目推进中,暴露出了很多问题,主要表现在下面几个方面。

1.对PPP模式的本质认识存在误区,导致政府与市场的职能界限不清。部分专家学者和政府部门将PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在宏观经济持续回落背景下,有关部门和地方政府将PPP模式误导为一种投资刺激工具和政策安排。将PPP理解为一种新的融资安排是明鲜的认识偏差,虽然PPP客观上会产生社会融资效应,不过就其本质而言,PPP模式是为了更有效地满足社会对公共产品和服务的需求,更充分地利用好政府财政资源,进而促进政府职能的转变。

2.缺乏统一的法律法规体系,未形成稳定的法律环境。PPP项目投资周期长,通常不会在一届政府任期内完成,需要建立诚信、稳定的合作关系,需要稳定的法律环境保障。国家相关部门和地方政府为推进PPP模式发展,出台了很多规章制度和政策,但这些规章制度和政策可变动性很强,而且政出多门,社会资本与政府的合作过程中,面临着政府违约的风险;与此同时,社会资本在维权追责方面处于弱势地位,对公共投资领域投资存在很多顾虑,缺乏稳定的投资预期,不敢轻易进入PPP投资项目。PPP项目投资大、周期长,缺乏稳定的法律环境,离开了相应的法律、法规作保障,社会资本的进入就会存在根本性的障碍。

3.PPP项目落地过程中出现很多偏差,形成潜在风险。各级地方政府推广PPP项目热情很高,推出了一系列PPP投资项目,但很对属于伪PPP项目。加上经济下行压力不断增多,地方政府地方债务压力大,导致一些地方政府通过政府承诺、让利、捆绑当地特色资源等方式进行项目策划,将政府招商引资的政策优惠的一套做法用到了PPP项目上,最后还是需要政府买单,不仅没有减轻地方政府的债务压力,反而增加了政府债务,形成新的债务风险。而且由于在公共服务领域推出的很多PPP项目,前期投资大,但盈利前景不明确,导致社会资本合作意愿不高。据民生证券了解,截止2015年6月,国家相关部门推介的1043个PPP项目,签约资金2100亿元,仅占总额的1/8。

4.存在的其他问题。一是项目策划的指导思想上存在偏差。地方政府推出的项目基本上偏向于没有 流或 流缺乏的投资项目,没有充分考虑社会资本的利益诉求。二是缺乏有效的退出机制,影响社会资本投资的积极性。三是民营企业偏重于建设,缺乏专业的运用能力。

三、株洲PPP投融资发展现状

(一)积极推进投融资体制改革,形成多元投融资格局

株洲是国家确定的62个新型城镇化试点的城市之一,从2014年底开始,株洲市以试点任务为中心,大力改革投融资体制,促进投融资方式从要素驱动为主转向信用驱动为主,形成了政府主导、市场运作与社会参与的多元投融资格局。通过深化改革,将8家市级政府性投融资公司进行了重组,出台了规范市本级政府性项目投融资管理的办法,建立了“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。株洲市设立了5.3亿元的专项发展基金和6亿元的偿债基金,以此为基础,与银行合作设立4个专项基金,总规模达到85亿元,由此可撬动社会资本和金融机构融资500亿元,形成了财政资金—股权资金—信贷资金和社会资金逐级放大的投入模式。

(二)完善规章政策,推进PPP项目落地

株洲是全国首批PPP模式试点城市,2015年3月,株洲市人民政府颁发了《关于规范市本级政府性项目投融资管理意见》,对政府与社会资本合作模式(PPP模式)作出了明确规定。2014年12月,湖南省发布首批30个PPP示范项目,株洲市枫溪污水处理厂一期入列。2015年7月,湖南省第二批PPP(政府和社会资本合作)52个示范项目名单对外公布,株洲市有5个项目入选,分别为有轨电车2号线一期项目、市城市排水有限公司PPP项目、市机动车驾驶人考试中心PPP项目、醴陵官庄水厂工程、酒埠江生态新镇建设,总投资达66.12亿元。2016年5月,湖南省第三批117个PPP项目,株洲市有四个项目入选,分别是天易科技城自主创业园工程、醴陵市东城大道醴陵段建设运营项目、醴陵市渌江古城之瓷城古韵文化休闲带建设项目、醴陵市渌江新城核心区工程建设运营项目,总投资115.25亿元(详见表1)

截止2016年5月,株洲市利用PPP模式,通过向社会推出11个示范项目,完成投资额230亿元。

四、株洲推行PPP投融资模式的思路与建议

(一)要充分认识PPP模式对提升公共服务效率的重要性

株洲作为首批PPP模式的试点城市,必须充分认识国家大力推行PPP模式的根本目的,否则就会偏离方向。PPP模式作为投融资制度的创新,是我国制度供给的伟大创新,通过引进社会资本进入公共产品与服务领域,将极大地缓解地方政府公共财政资金的压力,缓解地方政府债务压力,但必须充分认识到PPP的根本目的是要提高公共产品与服务的供给效率,倒逼政府职能转变与制度体系变革。因此,要防止伪PPP项目的出现,避免通过保底承诺、回购安排、明股实债进行变相融资的行为。

(二)完善相关制度和政策

株洲市应尽快出台政府与社会资本合作的指导意见,需要制定统一的PPP项目规范的操作流程;制定鼓励社会资本参与PPP项目的相关政策措施,如PPP项目奖励与补助资金,应该享受的税收优惠和行政事业性收费的减免,应该享受的财政扶持政策等;建立株洲市基础设施投资基金。

(三)项目选择与运营上要充分考虑社会资本合理回报与投资风险

社会资本投资公共产品与服务领域不是做慈善事业,其本质是要逐利和规避风险。因此,所有的项目前期设计过程中,要与参与的利益方充分沟通;需要设计项目预期风险,并且明确一定年限后需对某些风险进行重新评估,调整个别条款;同时设计社会资本退出机制。社会资本综合融资成本在8%左右,考虑回报,就要在9%左右,如果政府确定的综合融资成本低于9%,就意味着该项目吸引力不大。株洲市作为试点城市,要舍得将好资源拿出来与社会资本对接合作,在定价机制上要敢于突破,形成政府与社会资本之间合理的风险分担机制。

参考资料:

[1]齐齐哈尔市文化产业投融资模式

[2]航运金融业务内涵船舶投融资模式的文献综述

[3]现代物流投融资模式

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